Красная строка № 9 (445) от 30 марта 2018 года

Забытое слово «самоуправление»

Подписание соглашения между правительством Орловской области и Советом муниципальных образований, где большинство собравшихся отбывало скучную повинность, оживил председатель комитета облсовета по местному самоуправлению В. И. Савин — вопросом к и. о. губернатора по существу дела. Мне показалось, что к теме местного самоуправления и ответственности власти Валерий Иванович относится не формально. Мы договорились об интервью. Разговор тоже получился неформальным.

С соглашения и начали.

В. Савин:

— Допущу, что в какой-то мере главы муниципальных образований отбывали повинность. У них есть что сказать, но они боятся об этом говорить. Боятся не физически. Они опасаются за последствия для их муниципальных образований, боятся, что ситуация станет еще хуже. Речь идет о зависимости местного самоуправления от госвласти, зависимости, прежде всего, финансовой.
Крайне запутана ситуация и с полномочиями, что приводит к размыванию ответственности. Зачастую человек не может найти инстанцию, где решается тот или иной вопрос. При перемещении полномочий с одного уровня власти на другой мы создали систему, непонятную и для власти, и для людей.

— Кого вы имеете в виду под словом «мы»?

— Федеральную и областную власть. Например, 136-м Федеральным законом субъекту дано право перераспределять полномочия между государственными органами власти и местным самоуправлением.
Причем субъект сам решает, пользоваться ли этим правом. Что получилось в Орловской области? Ваша газета об этом писала… Региональная власть забрала себе самые важные полномочия. В какой-то мере их можно назвать самыми денежными. Из местного самоуправления они перекочевали в субъект. На взгляд идеологов изменений, благом тут является универсализация и централизация, позволяющие единообразно и быстро решать сходные проблемы в масштабах всей области, в частности, вопросы планирования и градостроительства, что ведет к упорядочению этих процессов.

— Вы рассуждаете как отор­ванный от жизни идеалист.

— Я излагаю точку зрения идеологов изменений. Чем всё обернулось в реальности? Как я себе это представляю, хотя это и не профиль моего комитета… Люди в аппаратах местных администраций, потеряв полномочия, остались, занимаясь тем же, чем занимались прежде. Но теперь они выполняют «черновую» работу, отсылая ее на уровень области, где ее утверждают.

— Зачастую не вникая в суть вопроса.

— Совершенно верно. Убежден, что если бы у местного самоуправления не забирали полномочия, а подкрепили их финансово, многие вопросы решались бы на местах эффективнее, чем сейчас, то есть на уровне области. Это было бы лучше и в глазах населения — они знали бы, с кого спрашивать.

— Поясните.

— А чего пояснять? Например, раньше человек, живущий в Ливнах, получал разрешение на строительство в своем городе, а теперь ему по тому же делу нужно ехать в Орел. Самое интересное — я же разговариваю с людьми — многие вообще не едут. Процесс не то что не ускорился, он приостановился.

— Прошу прощения за отсутствие идеализма, но мне кажется, абсолютно всем понятно, почему «денежные» полномочия при наличии гигантских федеральных сумм, отпущенных на празднование 450-летия г. Орла, были при губернаторе В. Потомском присвоены областью.

— Такая точка зрения имеет право на существование. Каких-то прорывных достижений в сфере планирования и градостроительства я тоже не заметил. Финансы, точнее, их недостаток — одна из главных проблем в отношениях местного самоуправления с областной властью. На выездных заседаниях нашего комитета мы предлагаем пути решения этой проблемы — вплоть до революционных.

— Предлагаете захватывать областную власть?

— В понятие «революция» я вкладываю другой смысл — ликвидацию районов и поселений как уровней местного самоуправления.

— Экономить на чиновниках?

— Да.

— Следующий шаг — ликвидация области как места их самого большого скопления.

— Это — компетенция тех, кто занимается конституционным правом. Моя компетенция — местное самоуправление, хотя могу высказать свою точку зрения и по первому вопросу. Есть еще один путь — укрупнение муниципальных поселений. Сокращение не самоцель, а способ отщипнуть от областного бюджетного пирога определенное количество денег и отдать вниз за счет экономии. Но она невозможна, если не разобраться с распределением полномочий. То есть мы возвращаемся к тому, с чего начали.

— Я в термин «революция» вкладываю другой смысл. Уже хотя бы потому, что не верю в борьбу пчел против меда.

— Систему можно или ломать, или предлагать какие-то промежуточные меры, или ничего не делать. Положение местного самоуправления можно улучшить, не ломая систему. Другое дело, что для этого требуется политическая воля. Плясать нужно от структуры полномочий, определения функционала. Есть сложная задача, которую в Орловской области не решал никто, — это определение трудоемкости работы. Сколько нужно человеко-часов для решения той или иной задачи, поставленной перед чиновником?

Например, сегодня в половине районных центров сокращены администрации, а их полномочия переданы вновь сформированным отделам в составе администраций районов или распределены среди уже имеющихся чиновников. При этом в качестве завоевания подчеркивается, что численность последних не увеличилась. Но это говорит лишь о том, что у них была маленькая нагрузка, они не дорабатывали. Значит, их можно еще нагружать?

Если посмотреть на структуру администраций, количество занятых там людей и на их полномочия, мы увидим очень много проблем. Одна из них — приходит специалист и сразу ставится на должность начальника управления или руководителя департамента.

— Хорошо, если специалист.

— Об этом и речь.

— Незаметно, чтобы облсовет выступал в роли сита или непреодолимой стены при назначении специалистов в кавычках.

— Облсовет — это 50 депутатов, разбитых на фракции… Кроме того, контроль представительных органов за исполнительной властью в последние годы урезан законодательно. И хотелось бы проявить контрольные функции, но инструментария нет. И даже если есть, не факт, что им удастся воспользоваться. Приведу иллюстрацию к счастливому исключению. Недавно был подготовлен проект поправки в Устав Орловской области, но возникла дискуссия, кто должен утверждать стратегию социально-экономического развития. Исполнительная власть не очень хотела, чтобы это делал областной Совет. Федеральная власть поступила тут, на мой взгляд, весьма своеобразно, заложив в федеральный закон диспозитивную норму — дескать, вы сами решайте, кому утверждать.

— И как же удалось разрешить ситуацию?

— Инициативу проявил областной Совет, поэтому исполняющий обязанности губернатора, насколько мне известно, поправку подписал.

— А если б не подписал?

— На юридическом языке это называется вето. Вето губернатора преодолевается двумя третями голосов депутатов.

— Хотел бы я присутствовать на этом невероятном, историческом заседании!

— Удалось же убедить депутатов, в том числе и не членов «Единой России», в том, что стратегию должна утверждать законодательная власть.

— Ваш вопрос, прозвучавший на подписании соглашения между и. о. губернатора и Советом муниципальных образований, я адресую вам — кого и к чему эта стратегия обязывает?

— Стратегия, может быть, никого ни к чему и не обязывает, но это план действий на определенное время. И у врио губернатора я обязательно поинтересуюсь, в каком состоянии находится разработка стратегии социально-экономического развития Орловской области.

— А стратегия развития Орловской области до 2024 года, разработанная В. Потомским, утверждалась областным Советом?

— Может быть, предыдущим созывом, но у меня таких сведений нет.

— Значит, мы живем без стратегии?

— Да, как таковой, стратегия развития у Орловской области нет.

— А какая у нас вообще может быть стратегия? Какие у нас есть ресурсы для стратегического планирования?

— Вы хотите подвести меня к ответу, что бессмысленно выстраивать какие-то планы, поскольку от нас уже ничего зависит?

— С точки зрения экономики Орловская область — банкрот, мы недееспособны без дотаций.

— В Российской Федерации немало таких субъектов. Вы правы в чем — когда областная исполнительная власть разработает социально-экономическую стратегию, а законодательная будет ее утверждать, мы окажемся перед необходимостью определить источники развития и соответственно — поставим этот вопрос перед федеральной властью.

— Неужели?

— Мы можем это сделать. Если захотим. Нужна политическая воля.

— Странно, согласитесь, участвовать в строительстве «вертикали власти» и одновременно удивляться результатам этого строительства.

— Смотря что вкладывать в понятие «вертикаль власти». Я, например, к юридическому понятию «вертикаль власти» отношусь очень хорошо. Я даже заменил бы его на выражение «вертикаль закона» — когда есть Конституция, федеральное законодательство, законодательство субъектов, они подчинены друг другу и работают. Если же под вертикалью власти понимать, что сверху тебе приказывают, а ты обязан взять под козырек и исполнить, не взирая ни на что, то я категорически против. И объяс­ню почему.

Сама федеративная природа государства — и это не какой-то идеализм, не теории, это реалии — предполагает, что местное самоуправление самостоятельно в своих вопросах, субъекты федерации — тоже, 73-я статья дает нам такое право. В Уставе Орловской области эти вопросы прописаны. Их немного, всего двенадцать, но они есть. Основная проблема заключается в 72-й статье, которая называется «Предметы совместного ведения». И вот тут начинается «вертикаль». Чего греха таить, давайте спросим людей, как они считают, федеральная власть по отношению к субъекту — это начальник? Вам ответят: «Да»! Например, очень много вопросов федеральная власть должна решать сама. Возьмем ситуацию с федеральными льготниками по лекарствам. Федеральный центр не дает достаточно средств для обеспечения льготников и при этом говорит — вы там как-нибудь сами разберитесь… Разве это подход?

— Облсовет должен немедленно собраться и потребовать у федеральной власти отчета. Область не обязана брать на себя чужие полномочия, тем более — расходы. Федеральный центр нарушает закон! И. о. губернатора возглавит заседание и огласит протест.

— Губернатор не может возглавить заседание облсовета. У него на это нет полномочий.

— Не будем спорить о терминах. Надеюсь, что ирония понятна. Валерий Иванович, что же вас заставило испортить праздник подписания соглашения между правительством Орловской области и Советом муниципальных образований? Чем был вызван ваш не уместный на празднике вопрос о предмете соглашения?

— Да чем вызван… Я просто не видел этого проекта.

— Вам никто его не показывал?

— А кто мне мог его показать?

— Ну, я не знаю… Митин!

— Митин… Соглашение же не между облсоветом и Советом муниципальных образований, а между Советом муниципальных образований и правительством Орловской области. Мне как юристу действительно было любопытно, потому что в этом документе по определению не могло быть обязательств, которые бы Митин подписал и заставил глав районов исполнить. Или, например, что такое «общественное обсуждение»? В 131-м законе нет такого понятия. Я понимаю, что политическая цель — выяснить мнение населения и показать, что власть к нему прислушивается. Но в чем был мой вопрос — если утвержден бюджет, сверстаны планы, и вдруг появляется соглашение с какими-то проектами, то как они будут реализовываться, если бюджетные средства уже выделены на другие цели?

— К вопросу о целях. На последнем заседании своего комитета вы должны были разобраться с дублированием функ­ций областных управлений и департаментов.

— Мы поставили эти вопросы, но у меня нет оптимизма, что сейчас удастся посмотреть на исполнительную власть с точки зрения ее оптимизации. Если раньше облсовет утверждал и структуры, и численность сотрудников в них, то предыдущий созыв Совета утвердил структуру администрации просто как перечень подразделений. Говорить предметно можно будет только при рассмотрении проекта бюджета на 2019 год. Департаментам как исполнительным органам специальной компетенции будут выделяться средства, и вот здесь у нас будет полное право потребовать раскрыть структуру, чтобы понять, на что конкретно пойдут деньги. Но даже для этого нужна политическая воля большинства депутатов.

— Тем не менее, оставлю эту часть нашего разговора, чтобы заставить нескольких человек в «Сером доме» понервничать. В какой мере областной Совет может влиять на кадровую политику правительства?

— Только в рамках своих полномочий. А предоставлены они нам лишь в части согласования некоторых кандидатур, первого заместителя губернатора, в частности. Все остальное — удел высшего должностного лица субъекта. Таково законодательство. Поэтому апеллирование к облсовету в данном вопросе не всегда бывает корректным.

— Задам вопрос о возможностях без законодательных ограничений. Вас не смущает, что в массе конфликтных ситуаций, в которых участвовал весь город (активная его часть), депутаты, за исключением, может быть, В. Рыбакова и эпизодами еще одного-двух человек, участия не принимали?

— Не принимали участия конкретно в чем?

— Не будем далеко ходить. Вот под окнами безобразно замощенная орловская «Красная площадь», чуть далее — изу­родованная Ленинская. Я бы с большим уважением отнесся к депутату облсовета, если бы он вышел на одиночный пикет, призывая остановить это безо­бразие. Мне кажется, эффект от этого поступка был бы гораздо громче, чем одиночный пикет жителя, не наделенного высоким статусом.

— Выходить или не выходить — дело каждого, никто не запрещает это делать. Но у нас есть иные рычаги воздействия, например, депутатский запрос, что не менее эффективно. Вы говорите о политических акциях?

— Я говорю о возможном резонансе — который мог быть, но которого нет.

— Сергей, вы же понимаете, что резонанса могло и не быть, поскольку для очень многих людей «депутат» — скорее негативное понятие.

— Так где причина, а где следствие?

— А трудно сказать, где причина. Если депутат видит свое назначение в том, чтобы починить козырек над входом в подъезд, то о чем можно говорить?

— А в чем депутат должен видеть свое назначение?

— В том, чтобы заставить работать исполнительную власть, в том числе и чинить козырьки над подъездами. Наш орган власти называется законодательным, в скобках — представительным. Как минимум, две функции, главная из которых — принимать законы. Хорошие. Говоря о городских проблемах, почему не вспомнить, и это прекрасно известно, что глава администрации города подчинен и подотчетен городскому Совету? Но эту подконтрольность и подотчетность нужно прописать, после чего этим инструментарием пользоваться. А если вместо постоянного контроля главу с периодичностью в год просят выступить с трибуны, и этим все ограничивается, получаем проблемы. То же происходит в районах. Представительные органы местного самоуправления опущены сегодня на очень низкий уровень, их роль практически сведена на нет.

— Кем?

— Да как вам сказать… Федеральное законодательство позволило, мы своими руками (облсовета предыдущего созыва) сделали. Допустим, наделяем структуру отдельными госполномочиями в сфере опеки и попечительства, а денег даем половину от того, что требуется. Люди идут жаловаться в администрацию, а их оттуда отсылают в облсовет… Мы на три месяца, не знаю, известно ли вам это, приостановили проект закона о наделении органов местного самоуправления отдельными госполномочиями в сфере опеки и попечительства. Почему?

Приходит с законом руководитель департамента на президиум. Читаю пояснительную записку — на уровень районов передается семь полномочий, а денег при этом выделяется ноль. Что, спрашиваю, полномочия ничего не стоят? Начинаю разбираться и обнаруживаю, что в 2007 году, когда был принят закон, в этой сфере передали два полномочия, а ныне их уже сорок семь! Но методика исчисления средств, необходимых для исполнения полномочий осталась прежней, завязанной на численность населения. А оно с тех пор уменьшилось. То есть при увеличении полномочий, соглас­но этой методике, финансирование нужно сокращать! Естественно, руководитель департамента в замешательстве. Сейчас они методику меняют. Бюджет местного самоуправления для реализации госполномочий в сфере опеки и попечительства будет увеличен.

Я считаю это своей маленькой победой. Мы как законодатели с исполнительной властью не согласились и утвердили наиболее приемлемые для местного самоуправления вещи. В этом, отвечая на ваш вопрос, я и вижу роль законодателей в их отношениях с исполнительной властью.

— Успехов в работе и спасибо за беседу.

Вопросы задавал
Сергей Заруднев.

Лента новостей

«Студия РАНХиГС»